Sempre foram, como sabemos, os fatores externos a determinar os grandes momentos do projeto europeu. Hoje, os riscos globais abundam, as crises iminentes assustam-nos, os eventos podem eclodir a todo o momento. Esta contingência europeia multirrisco tem uma consequência muito relevante, qual seja, na atual conjuntura, a de agravar a impotência das instituições europeias em matéria de efetividade do seu processo de tomada de decisão, como, aliás, se observa, agora, a propósito dos impactos cruzados causados pelas guerras e sanções da Ucrânia e Médio Oriente e as reações da política externa, de segurança e defesa europeia. Em abono da verdade, este facto agrada aos agentes políticos conservadores e nacionalistas que desejam reduzir o perímetro geopolítico do projeto europeu. Devido à escassez de soluções de futuro, assistimos a uma espécie de fracionamento da decisão política europeia, a uma espécie de sucessão de decisões modestas e recorrentes sem eficácia real e, do mesmo passo, a uma certa balcanização da política europeia.
Dito isto, o impasse político atual e as linhas de fratura que atravessam a União Europeia reclamam uma reforma profunda da governação europeia, ou seja, a transição gradual da governação pública vertical e burocrática (governing) para a governação em rede, distribuída e colaborativa (governance). Para tal, no entanto, é fundamental uma definição urgente do conceito estratégico de autonomia e segurança europeia de modo a dar espessura e consistência a todo o processo e procedimento de reforma. Porém, receio bem que, na atual conjuntura, esta urgência europeia não faça, por enquanto, ganho de causa. O congestionamento do espaço político europeu não consente, para já, tais aventuras político-institucionais. E, no entanto!!
A crise do regime de governação política europeia
No quadro da União Europeia, e seguindo uma abordagem mais analítica das categorias políticas que temos à nossa disposição, o panorama em matéria de regime de governação política pode ser descrito em termos simples. O modelo europeu assenta numa cultura política de negociação interinstitucional, entre a Comissão Europeia que tem o direito de iniciativa, o Parlamento Europeu e o Conselho que têm o direito de codecisão. Os Estados estão representados em Conselho de Ministros com diferentes ponderações de votos, os povos estão representados no Parlamento Europeu em função da sua importância demográfica. O sistema não é, no entanto, bicamaral. O Conselho Europeu é a instância política que, geralmente por unanimidade, delibera sobre os principais dossiers europeus. Os Estados-membros e a União Europeia partilham inúmeras “policy-areas”, todavia, o poder tributário próprio não existe, a dimensão do orçamento é muito reduzida e o seu impacto estabilizador e redistributivo limitado, se pensarmos em termos estritamente macroeconómicos. No plano dos instrumentos de política económica verificamos que existem várias entidades não-eletivas, sem uma adequada fiscalização parlamentar, logo, sem legitimidade política democrática, como, por exemplo, os principais serviços da Comissão Europeia, o BCE, o Mecanismo Europeu de Estabilidade (MEE), a Autoridade Bancária Europeia. De resto, a política de coesão permite alguma correção, mas não é, enquanto tal, um instrumento de finanças públicas.
Num outro plano, a integração e concertação dos interesses sectoriais assenta na prática consociativa e regulatória das instituições da União, e no lobbying institucionalizado, em particular junto da Comissão Europeia, já que os partidos políticos não parecem estar em condições de desempenhar essa função primordial; são, pois, os Estados, através dos seus governos e administrações que cumprem essa tarefa de integração social dos interesses.
No quadro complexo do atual processo de integração europeia este regime interinstitucional e intergovernamental de governação política revela, entre outras, duas restrições e/ou indecisões principais: manter ou alterar o voto por unanimidade para tratar dos assuntos de política externa, defesa e segurança, por um lado, manter ou alterar a dotação orçamental e as atuais prioridades geoestratégicas da política europeia, por outro. A estas restrições principais acrescentam-se as inúmeras contradições internas aos 27 Estados-membros que colocam o processo de tomada de decisão à beira do impasse. Os pontos mais críticos deste policy-process podem ser alinhados como segue.
Em primeiro lugar, mais atribuições e competências europeias, por exemplo, a defesa e segurança, reclamam mais orçamento, impostos e transferências públicas e geram alguma descontinuidade em outras políticas europeias, mesmo a sua renacionalização; as manifestações dos agricultores por causa da PAC é um bom exemplo. De resto, mais orçamento requer, igualmente, maior legitimidade política das instituições europeias, o que colide frontalmente com o populismo dos partidos soberanistas e nacionalistas.
Em segundo lugar, o soft power normativo da União Europeia, baseado em comércio, cooperação e diplomacia, colide frontalmente com a política de potência, a lei da força e o narcisismo doentio de alguns líderes europeus e globais. Do mesmo modo, os limiares de tolerância entre crescimento e sustentabilidade são muito variáveis e estão ao rubro neste momento, ou seja, são mais um fator de divisão que os adversários do processo de integração podem explorar em seu benefício.
Em terceiro lugar, os fluxos migratórios são um fator crescente de divisão, entre Estados-membros e dentro dos Estados-membros, para uns são uma questão de valores e direitos humanos, para outros de regulação e controlo, para outros, ainda, uma verdadeira erosão civilizacional. Acresce que, o crescimento da extrema-direita e da direita radical promove o regresso do soberanismo e do nacionalismo e traça uma pesada linha vermelha sobre os processos de revisão dos tratados europeus no sentido, por exemplo, de mais subsidiariedade e federalismo cooperativo.
Em quarto lugar, os limiares de diferenciação entre Estados-membros são muito mais difíceis de traçar, por exemplo, a política de coesão, as cooperações reforçadas a várias velocidades e os círculos concêntricos são um fator adicional de divisão intraeuropeia. De resto, é grande a tentação de fazer revisões à margem dos tratados, hors-traités, mas essas tentativas não conferem legitimidade e confiança política junto dos cidadãos e abrem a porta a um tipo perigoso de federalismo furtivo.
Finalmente, a sociedade algorítmica e a inteligência artificial formam uma espécie de santa aliança que captura uma parte importante da deliberação democrática e da esfera pública que só a União Europeia está em condições de enfrentar e regular. De resto, para um pequeno país como Portugal, muito vulnerável à lei da força e à política de potência, só a mutualização do risco, a defesa conjunta e o federalismo orçamental europeu podem ser as salvaguardas seguras de que o país precisa nos anos que se aproximam.
Hoje, a polity europeia é um equilíbrio precário e delicado entre uma estrutura de governing (poderes verticais) e uma estrutura de governance (poderes horizontais). Do que fica dito, este regime de governação permanente, consociativo e regulatório, poderia ser assim esquematicamente caracterizado:
– Uma governação de normas, regras, procedimentos e sanções,
– Uma governação multiníveis de governo e administração,
– Uma governação neo-corporatista, com uma forte atividade de lobbying,
– Uma governação com uma presença significativa de entidades não-eletivas,
– Uma governação com mandatos duais, no Conselho Europeu e de Ministros,
– Uma governação em processo de codecisão legislativo Parlamento-Conselho,
– Uma governação em que a unanimidade prevalece sobre a maioria de voto,
– Uma governação low cost e reduzida accountability. tanto quanto baste.
Na conjuntura atual, todavia, a União Europeia não reúne condições políticas para ser uma democracia orgânica ou uma democracia adversatorial (de governo e oposição) na linha de um Estado-nação. Em vez disso, a União Europeia é uma democracia deliberativa e regulatória sui generis, uma coligação de interesses de geometria variável, no quadro de uma subsidiariedade europeia multiníveis tão bem estabelecida quanto possível. De resto, de nada serve construir a legitimidade do projeto europeu a partir da sua megalomania e omnipresença, que nos esmagam e sufocam, do seu racionalismo ofensivo e da sua ordem burocrática que nos irrita, se a União Europeia não for capaz de criar um regime de governação política transparente, acessível e compreensível para todos e concebido a pensar nos interesses dos cidadãos europeus em primeira instância.
A economia dos comuns, os governos de missão e a inspiração federal
Feita esta breve incursão pelo atual regime de governação europeu, julgamos, porém, que é possível alguma evolução na arquitetura político-institucional da União e, em especial, no plano das políticas públicas europeias se, para tal, formos capazes de fazer convergir no mesmo alinhamento uma nova economia dos comuns europeus com um governo executivo e várias estruturas de missão apoiadas por uma rede europeia de administração pública. Uma nova economia dos comuns europeus faria convergir quatro blocos de políticas públicas:
– Um bloco de bens comuns fundamentais (1), de acordo com uma visão civilista e cosmopolita da sociedade europeia, onde se incluem os direitos fundamentais, a preservação do modelo social europeu, a coesão interterritorial e a cobertura dos grandes riscos a nível europeu;
– Um bloco de bens comuns de natureza mais instrumental (2), onde se incluem as novas funções do orçamento da federação europeia e a tributação própria, o papel do banco central com as funções de reserva federal, a criação de um fundo monetário europeu e de um mecanismo de gestão da dívida pública europeia com o duplo objetivo de providenciar maior estabilidade financeira aos Estados-membros e mais recursos financeiros à União Europeia junto dos mercados internacionais;
– Um bloco de bens comuns ligados à política de reindustrialização europeia (3) e onde se incluem as agendas sobre: descarbonização, eletrificação e poder computacional (1), digitalização, automação e modelos de linguagem da IA (2), mercado único, parcerias e consórcios público-privados europeus (3) sustentabilidade e regulação, produtividade e competitividade europeia (4) infraestruturas críticas e economias de escala e de rede necessárias às hiperligações e interoperabilidade dos novos clusters industriais europeus (5);
– Um bloco de bens comuns de segurança e cooperação internacional (4), onde se incluem a segurança e a defesa comum e as respetivas indústrias de duplo uso, a cooperação internacional, a ajuda humanitária e as missões de paz.
A doutrina e a economia dos bens comuns europeus, o governo executivo e as estruturas de missão, as agendas e os consórcios europeus tecnológicos e industriais, a rede europeia de administração pública, as plataformas colaborativas de governação em rede, estão, porém, muito dependentes do sistema de governo que vier a prevalecer no seio da União Europeia. As três hipóteses mais prováveis podem alinhar-se do seguinte modo.
Em primeiro lugar, um sistema de governo federal (1), correspondente a um constitucionalismo sem Estado e a uma soberania partilhada e composto por um executivo (anterior comissão europeia), o Parlamento Europeu com duas câmaras (o parlamento atual e o conselho europeu), e uma rede europeia de administração pública para a implementação das políticas europeias. A repartição de atribuições e competências seria variável, os sistemas federais americano e alemão podem servir de exemplo.
Em segundo lugar, um sistema de governo de diretório (2), onde o método intergovernamental prevalece sobre o comunitário e os eixos ou coligações entre Estados-membros reagem às ameaças exteriores e, assim, prevalecem sobre o circunstancialismo europeu, quase sempre em “moda crise recorrente”.
Em terceiro lugar, um sistema de governo de cooperações reforçadas e estruturadas (3), de carácter funcional e cooperativo, variável com a comunidade de políticas e em linha com uma abordagem mais diferenciada e descentralizada de integração europeia. Trata-se de uma extensão do atual modelo de governação no quadro dos tratados em vigor e representa um compromisso político perfeitamente ao alcance dos Estados-membros.
Em síntese, perante o interregno do mundo plano da globalização, do mundo multilateral da diplomacia e do mundo normativo da soft policy, a União Europeia está obrigada a refletir profundamente sobre o seu próprio destino enquanto projeto de cooperação e integração e, bem assim, sobre a transformação do seu modo operativo e respetivo sistema de governação. Nesta sequência deixo ao leitor uma linha de reflexão concetual para discussão posterior, nos seguintes termos: conceito estratégico de autonomia e segurança europeia (I), parlamento bicamaral (o conselho europeu como 2ª câmara) e criação de um conselho de segurança europeu (II), executivo europeu e criação de estruturas de missão (III), agendas comuns tecnológicas e industriais e consórcios empresariais europeus (IV), agenda de coesão e sustentabilidade para as redes europeias de cidades e regiões (V), rede europeia de administração pública (VI), forças comuns de defesa e segurança e respetivas infraestruturas críticas (VII), orçamento neokeynesiano, fundo monetário europeu e agência europeia de dívida conjunta (VIII). Fica a proposta, voltaremos ao assunto mais à frente.
Artigo publicado no Observador.
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