Regresso a uma temática que me é muito cara, a saber, as relações no quadro europeu entre prospetiva, contingência e política pública. Estamos em junho de 2026 e estas relações são fundamentais, agora que estão já em curso os procedimentos relativos à preparação de mais um período de programação plurianual de fundos europeus 2028-2034. No atual contexto, o ambiente geopolítico internacional está de tal modo sobrecarregado que a contingência se tornou uma segunda pele da prospetiva. Ora, justamente, no universo da cibercultura em que estamos mergulhados, a prospetiva enquanto teoria do tempo social deixou de ser uma macro prospetiva para a configuração de um futuro melhor, para ser uma micro prospetiva no âmbito de um certo solucionismo tecno-digital. Se quisermos, uma modernização incremental, racionalizada e melancólica conduzida no quadro de instituições e burocracias e seus respetivos dispositivos tecno-digitais. Ou seja, no atual contexto, a prospetiva deixa de ser o futuro como progresso e esperança e passa a ser o futuro como risco e probabilidade. Trata-se, portanto, para a prospetiva, de uma dupla tarefa: minimizar o risco implicado por esta interdependência sistémica e seus efeitos colaterais, por um lado, alargar o campo das possibilidades e da liberdade, apesar da contingência, por outro. Em resumo, uma cultura de prospetiva fortemente condicionada por uma cultura de contingência.
A grande questão é que esta redução do horizonte da prospetiva acontece numa conjuntura geopolítica e geoeconómica em que a União Europeia mais precisava de uma macro prospetiva arrojada – a revisão do conceito estratégico de autonomia e segurança europeia – e, também, de uma meso prospetiva pragmática que soubesse inovar o policy-framework para a próxima geração de políticas públicas europeias, aquela que preencherá o período de programação 2028-2034. E tudo isto é especialmente singular no caso de um objeto politicamente não-identificado (OPNI) como é a União Europeia. No entanto, no caminho estreito e movediço entre a prospetiva e a contingência, o seu mérito principal acaba por ser, paradoxalmente, a própria inércia do sistema comunitário que, pelo jogo das instituições e do soft power, transforma problemas graves em problemas crónicos. No tempo que passa não é de somenos importância. Vejamos, mais de perto, algumas conexões entre prospetiva, contingência e política pública.
Em primeiro lugar, os grandes riscos globais, sistémicos e interdependentes, põem em causa o grau de verosimilhança da prospetiva, pelo menos a grande prospetiva. Se esta não for capaz de estabilizar minimamente as expectativas dos agentes políticos principais, para os níveis intermédio e micro, estes vão desinteressar-se dos seus cenários, previsões e prescrições. Os políticos passam a suspeitar da prospetiva e tentam instrumentalizá-la para benefício próprio. Através de um efeito de redução e racionalização entregam às instituições a função de regulação dos riscos principais. No final, a regulação institucional reduz a macro prospetiva, a hétero regulação reduz a meso-prospetiva e a autorregulação reduz a micro prospetiva.
Em segundo lugar, uma vez desencadeado o processo de redução e racionalização a prospetiva torna-se modesta e cede o lugar à administração de mecanismos regulatórios. Sucedem-se, então, os mecanismos de alerta e prevenção, as burocracias de observação, controlo e monitorização, os sistemas de avaliação e os diversos mecanismos de socialização de prejuízos. Ou seja, a prospetiva converte-se numa máquina de processo e procedimento, controlo e monitorização, racionalizada por regulamentos, reguladores e clientelas autorreguladoras, para além de uma crescente judicialização de todos os tipos.
Em terceiro lugar, a prospetiva perde uma parte importante da inventiva, a imaginação e a inteligência que lhe são próprias, que é tudo o que faz a sua beleza e a sua riqueza e, em especial, ficam por resolver os problemas de multiescalaridade e governança multiníveis, agora entregues a uma burocracia subordinada que não tem condições para inspirar a política pública que fica, assim, definitivamente prejudicada.
No final, o exercício da prospetiva já não é o que costumava ser e está, hoje, refém da contingência e do multirrisco, algures entre o diagnóstico e o prognóstico. Assim, a principal tarefa da prospetiva já não é extrapolar tendências ou esboçar grandes cenarizações, é, antes, prevenir e acautelar, minimizar danos colaterais e expandir com um mínimo de segurança caminhos de verosimilhança e janelas de oportunidade.
Aqui chegados, o conceito de governança europeia é bem revelador do estado da relação entre prospetiva e contingência e isso é visível no quadro de políticas públicas para o período 2028-2034, desde logo na triangulação das grandes prioridades para o período, a saber: maior autonomia e segurança estratégica europeia, reforço da soberania nacional e sua coesão territorial, reforço da cooperação internacional e da ordem multilateral. Esta triangulação é muito exigente do ponto de vista político-institucional porque os três níveis mencionados atravessam um momento crítico: as democracias nacionais estão muito polarizadas e o populismo aproveita-se disso, a União Europeia padece, claramente, de um défice de integração no seu policy-framework e na ordem internacional o direito da força prevalece sobre a força do direito.
Neste contexto, a proposta da Comissão Europeia para o período de programação 2028-2034, apresentada em julho de 2025, sinaliza, em termos de política pública europeia, não apenas o maior envelope financeiro de sempre (2 biliões de euros), mas, também, um policy-framework mais racionalizado, ou seja, com mais instrumentos estratégicos de âmbito europeu e internacional nas áreas da energia, inovação tecnológica, defesa e segurança, por um lado, mas, também, planos de parceria nacional e regional com procedimentos mais simplificados nas áreas das políticas de coesão e agricultura nacionais, por outro. Do ponto de vista instrumental, para uma economia europeia mais competitiva temos um fundo europeu de competitividade (1), para uma Europa mais culta e democrática temos os programas Erasmus+ e Agora EU (2), para uma Europa mais coesa, nacional e regionalmente, temos os planos de parceria e os fundos estruturais (3), para os investimentos mais estratégicos temos novos recursos próprios e maior capacidade de empréstimo europeia (4), para as catástrofes naturais e emergências temos um fundo de catástrofes (5). O ano de 2026/2027 é, assim, decisivo para a negociação interinstitucional e a versão final do próximo quadro financeiro plurianual.
Na atual conjuntura, o maior desafio à governança europeia para o período 2028-2034 é conciliar a transversalidade dos instrumentos e investimentos estratégicos europeus nas áreas da energia, tecnologia, inteligência artificial, defesa e segurança, cadeias de abastecimento, com a verticalização de muitas infraestruturas críticas programadas e implementadas no plano nacional. Estamos a falar de uma efetiva cadeia de valor acrescentado de programação e planeamento no âmbito europeu o que implicará sempre muitas hiperligações, muita interoperabilidade, muita intensidade-rede e muita cibersegurança, logo, também, com a hipótese de muitas disfuncionalidades, externalidades negativas e descontinuidades nas políticas de investimento.
Neste contexto, e para um pequeno país como Portugal, com um mercado sob muita pressão, a grande interrogação é saber se um espaço de integração como o europeu está suficientemente capacitado para reduzir a contingência estrutural e aumentar a estabilidade conjuntural do seu complexo de instrumentos e políticas públicas. Como país membro da União estamos duplamente condicionados, de um lado, pelo algoritmo da macroeconomia europeia, de outro, pelo policy-process da governança multiníveis que se acentuará com os próximos alargamentos. Por estas duas razões, vamos necessitar de um grande desígnio nacional para 2028-2034 tendo em vista escapar à micro prospetiva e contingência que se desenrolarão no interior das tecno-burocracias de observação, monitorização e avaliação de políticas públicas em Bruxelas e Frankfurt.
A terminar, tudo leva a crer que se reforçará o paradoxo da ordem comunitária. De um lado, o sistema de checks and balances, o segredo da União Europeia para escapar à grande contingência, de outro, o crescimento da desafeição emocional e da fadiga institucional que hoje afetam o cidadão e a cidadania europeia. Para escapar a esta armadura político-institucional, Portugal precisa de uma “Grande Estratégia” no quadro do conceito de segurança nacional que compreenda, para além do espaço europeu e peninsular, a estruturação do espaço transatlântico e ibero-americano, a organização do espaço da CPLP e, em consequência desses vetores externos, uma nova geração de políticas do território que projete a Grande Zona Económica Exclusiva (ZEE) e o espaço da lusofonia no grande espaço euroasiático, ibero-americano e transatlântico. Os próximos alargamentos da União Europeia e em especial o alargamento à Ucrânia não nos deixam outra saída. Tenho a certeza de que a União Europeia nos irá agradecer tal contribuição.
Artigo publicado no Observador.
Leia também: A política europeia de reindustrialização: soberania, segurança e competitividade | Por António Covas
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