A saída da Rússia da Iniciativa dos Cereais do Mar Negro, e as tensões aumentadas que daí em diante têm afetado a região, vieram inviabilizar por tempo indeterminado as exportações agrícolas a partir dos portos marítimos ucranianos e gerar o potencial para uma nova vaga de agravamento da insegurança alimentar ao longo do globo.
Investigador
A importância dos alimentos ucranianos para a estabilidade da economia global foi demonstrada nos primeiros meses da guerra, quando a interrupção das exportações ucranianas do Mar Negro pelo bloqueio naval imposto pela Rússia contribuiu decisivamente para a disrupção das cadeias globais de abastecimento alimentar, para a inflação dos preços dos cereais e para o aumento da escassez alimentar global. A Iniciativa do Mar Negro, criada em Julho de 2022 por ONU, Ucrânia, Turquia e Rússia, veio depois permitir o seguro reinício das exportações marítimas ucranianas através do corredor do Mar Negro, com o resultante afluxo de bens agrícolas ucranianos aos mercados a ser crucial para aumentar a disponibilidade mundial de alimentos, para estabilizar os preços e para, de tal forma, dar resposta à insegurança alimentar global. A Iniciativa permitiu a exportação de quase 33 milhões de toneladas métricas de alimentos ucranianos para 45 países ao longo de Ásia, África e Europa, e foi essencial ao nível da ação humanitária, permitindo abastecer o Programa Alimentar Mundial com mais de 725 mil toneladas métricas de trigo ucraniano.
Porém, tudo isso é agora colocado em risco. Não obstante ainda haver a possibilidade do regresso de Moscovo à Iniciativa do Mar Negro, o facto é que as chances de isso acontecer parecem ser tornadas ténues pelo desinteresse que a Rússia tem demonstrado para com a Iniciativa, pela inflexibilidade negocial com que tem abordado tentativas de a trazer de volta à mesma Iniciativa – como seja durante o recente encontro Putin-Erdogan, em Sochi –, pela devastação que tem infligido às infraestruturas ucranianas, e ainda pelo ultimato que deixou à navegação mercante (i.e. de que considerará os cargueiros em curso para a Ucrânia como estando potencialmente a transportar equipamento militar em prol de Kyiv, e como sendo, portanto, potenciais alvos militares). Tudo isto veio gerar a possibilidade da criação de tensão duradoura no Mar Negro e de uma inviabilização definitiva das exportações a partir dos portos marítimos ucranianos. A materialização de um tal cenário tenderia a asfixiar ainda mais a economia ucraniana e a tornar a Ucrânia mais vulnerável à Rússia. E, adicionalmente, tenderia a agravar a escassez alimentar e a crise do custo de vida ao longo do mundo, o que afetaria, antes de mais, as economias do Sul Global (de modo genérico, as de África, Médio Oriente, Indo-Pacífico, América Latina e Caraíbas), que têm sido especialmente afligidas pelos impactos económicos globais da guerra na Ucrânia.
É assim que Korir Sing’Oei, do governo queniano, descreveu a saída da Rússia da Iniciativa como “uma facada nas costas”, que a Índia, a África do Sul e o Conselho de Cooperação do Golfo apelaram à restauração da mesma Iniciativa, e que a China urgiu à rápida estabilização da situação no Mar Negro. E, é também assim que o presidente da Comissão da União Africana disse, ao próprio Putin, que as disrupções de abastecimento têm de cessar de imediato, e que “o acordo dos cereais tem de ser continuado em prol de todos os povos no mundo, os africanos em particular”. Isto inclui, claro, os milhões de africanos que hoje dependem de assistência alimentar pelo recurso a alimentos ucranianos, e que precisam, portanto, da sobrevivência do corredor do Mar Negro.
A Rússia abandonou a Iniciativa com base na alegação de que as exportações agrícolas russas continuavam a ser alvo de restrições a níveis como finança, seguros e logística. Isto apesar de não haver sanções diretas sobre essas exportações e de, como apontado a Putin pelo Secretário-geral da ONU, António Guterres, terem sido feitos grandes esforços e criadas soluções para remover os entraves remanescentes às mesmas – como refletido na normalização gradual das condições de comércio de bens agrícolas russos de Julho de 2022 em diante. Pode de resto ser notado que, após a invasão da Ucrânia, as exportações russas de cereais atingiram o volume recorde de 57 milhões de toneladas, e que, como mencionado por Guterres, as de fertilizantes têm vindo a recuperar – com umas e outras a permitirem que a Rússia lucrasse dos preços elevados dos bens agrícolas.
Ainda assim, a Rússia tem-se mantido intransigente. Josep Borrell, o principal diplomata da UE, explica que a Rússia será a principal beneficiária do bloqueio da Iniciativa, já que poderá usufruir de preços mais altos ao mesmo tempo que limita as exportações da competidora Ucrânia. Borrell afirma ainda que a Rússia tem estado a propôr vendas de cereais a preços de desconto a países vulneráveis, e que está assim a tentar criar “novas dependências pela exacerbação [de] insegurança alimentar global”. Por sua vez, a Economist Intelligence Unit observa que, mesmo que a Rússia volte em breve à Iniciativa, o facto é que deverá sair definitivamente ainda em 2023, já que está a expandir as suas capacidades agrícolas e pretende consolidar-se no mercado à custa da Ucrânia.
Quais são agora as opções da Ucrânia? Antes de mais, pode continuar a expandir as exportações terrestres e fluviais para o espaço económico da União Europeia (UE), como desde o início da guerra tem feito, com a assistência da UE e de estados vizinhos. Porém, esta opção é, por enquanto, dificultada por limitações logísticas, para além de ser mais cara que a exportação pelo Mar Negro. Assim, e como apontado pelo ministro da agricultura ucraniano, as exportações serão gravemente afetadas sem o envio marítimo, que é “a forma mais eficiente de exportar cereais da Ucrânia”.
A opção ideal seria, então, um firme esforço para restaurar as exportações a partir dos portos marítimos, a par de iniciativas de expansão e otimização das exportações terrestres e fluviais. Desta forma, Kyiv já está a trabalhar com Bruxelas, EUA e outros parceiros para desenvolver as rotas para espaço UE, ao mesmo tempo que tenta criar corredores temporários pelos quais possa vir a reiniciar a navegação mercante no Mar Negro – ainda que, e por enquanto, na ausência de garantias de que a Rússia não interferirá com os cargueiros. Porém, retomar as exportações marítimas sem qualquer tipo de garantias de segurança poderia expor cargueiros em curso a abordagens ou ataques, ou até a arrestos por tempo indefinido às mãos da Rússia – para além de que o risco aumentado tenderia a encarecer proibitivamente os seguros marítimos e a dissuadir a participação da maioria das empresas.
O facto é que, na falta do regresso de Moscovo à Iniciativa, o seguro decurso das exportações pelo Mar Negro só pode ser garantido pela criação de condições pelas quais a Rússia seja inexoravelmente dissuadida de interferir com a navegação mercante. Assim, alguns vieram propor que a NATO providencie escoltas navais aos cargueiros. Porém, um tal cenário tenderia a escalar as tensões e a aumentar dramaticamente o potencial para uma crise internacional na era termonuclear.
Uma forma potencialmente mais eficaz de garantir a segurança do corredor do Mar Negro consistiria em envolver ativamente, na operação e na supervisão do mesmo corredor, um conjunto (preferencialmente considerável, já que os números contam) de estados que Moscovo não queira ofender ou insultar e que, além do mais, tenham interesses investidos no sucesso das exportações ucranianas. Tais estados teriam de estar interessados no desimpedido fluxo das exportações ucranianas e no estável funcionamento dos mercados alimentares e, adicionalmente, teriam de ser estados que a Rússia veja como parceiros ou até como aliados, e que não ousaria, portanto, afrontar, pelo menos em público. Atacar o corredor equivaleria a afrontar esses estados, significando que é algo que Moscovo não quereria fazer.
À partida, a Turquia já corresponde largamente a este perfil, com as suas relações próximas com a Rússia e a sua dedicação demonstrada ao corredor do Mar Negro e à salvaguarda das exportações ucranianas – fulcrais que são para a própria Turquia e para o resto do Sul Global. Não obstante, a Turquia pode não ser suficiente, uma vez que a interação Ankara-Moscovo não tem sido livre de tensões mútuas, ao longo da última década e nos próprios dias de hoje. Mas a verdade é que há muitos outros estados que, a par da Turquia, têm o perfil necessário. É uma questão de olhar para o restante Sul Global: para os múltiplos países africanos, asiáticos e latino-americanos que têm sido magoados pelos impactos globais da guerra e pelas disrupções das exportações ucranianas, e a quem, note-se, a Rússia quer agradar. É, afinal, nestas regiões do mundo que uma Rússia cada vez mais isolada encontra a maioria dos seus parceiros comerciais e económicos remanescentes e, para todos os efeitos práticos, a generalidade dos países que continuam disponíveis para manter relações cordiais com Moscovo. Assim, a Rússia depende hoje do Sul Global – com o qual tem, de resto, tentado fortalecer relações desde o início da guerra. Isto significa que o Sul Global usufrui de ascendente e de influência junto do Kremlin. O exercício de tal influência poderia ser decisivo para a estabilização do corredor do Mar Negro.
Ademais, os países do Sul Global precisam da segura e fluida continuidade das exportações ucranianas. Estes são países em desenvolvimento, que necessitam da estabilidade de mercado e da tranquilidade regional que são propiciadas pelo estável afluxo de alimentos ucranianos aos mercados, e ainda – através do Programa Alimentar Mundial – a cenários de crise humanitária nas suas vizinhanças regionais. Adicionalmente, muitos países do Sul Global são eles próprios importadores de cereais ucranianos, o que inclui Argélia, Bangladesh, Egipto, Etiópia, Quénia, Tunísia e vários estados do Golfo. Depois, vários outros países do Sul Global são potências emergentes que têm tentado contribuir para a paz e para a estabilidade na Ucrânia – como sejam Índia, China, África do Sul, Arábia Saudita, Brasil, Indonésia e, claro, a própria Turquia. E, ainda de nota: o Sul Global está particularmente interessado em causas de relevo humanitário e tem vindo a assumir um papel crescentemente ativo, e assertivo, no palco mundial.
É assim provável que vários estados do Sul Global estivessem disponíveis para tomar parte numa revigoração pacífica do corredor do Mar Negro. Essa revigoração precisaria de ser um esforço coordenado e poderia ser predicada no estabelecimento de um novo mecanismo a legitimar a participação de tais estados no corredor. Um tal mecanismo teria de ser facilitado pelo Secretariado-Geral da ONU e seria assinado por Ucrânia e por Turquia e pelos estados do Sul Global que a isso se disponibilizassem. O mecanismo poderia ser independente da Iniciativa e vigorar enquanto a Rússia se mantivesse de fora da mesma, ou poderia até ser integrado numa Iniciativa atualizada para tal efeito. Por linhas gerais: reconheceria a importância crítica das exportações alimentares ucranianas e a necessidade de as salvaguardar; revigoraria o corredor do Mar Negro; enfatizaria o propósito humanitário e a natureza pacífica do corredor; e colocaria a supervisão e a monitorização do mesmo a cargo dos estados signatários e da ONU.
A participação ativa dos estados participantes do Sul Global nas atividades do corredor tenderia a ser, só por si, crucial para dissuadir a Rússia de comprometer a segurança da navegação e de interferir com as infraestruturas essenciais às exportações ucranianas. Porém (e a par da sua participação no mecanismo), tais estados poderiam avançar tais propósitos também por recurso ao peso diplomático de que usufruem junto de Moscovo e do próprio Putin.
Em troca pela sua não-ingerência no corredor, a Rússia receberia, sob a égide do mecanismo, garantias de que os cargueiros em curso não estariam a ser usados para qualquer fim que não o propósito pacífico e humanitariamente indispensável da exportação de cereais ucranianos. Até aqui, e sob a própria Iniciativa do Mar Negro, os navios em curso da ou para a Ucrânia eram inspecionados no Estreito do Bósforo por equipas de inspetores ucranianos, turcos, russos e da ONU, para garantir que não estavam a transportar carregamentos não-autorizados (e.g. armas). Assim, poderia haver uma revigoração de tais inspeções, agora por inspetores ucranianos, turcos, da ONU e dos restantes intervenientes, com os resultados das inspeções a serem tornados inteiramente públicos e formalmente transmitidos à Rússia. A condução de tais inspeções, a par da participação de parceiros diplomaticamente inatacáveis nas mesmas inspeções, negaria à Rússia argumentos de base para justificar interferências com cargueiros, e seria instrumental para garantir a segurança do corredor.
Porém, a segurança da navegação poderia ser garantida também por escoltas navais, que deveriam ser providenciadas pela Ucrânia, mas que poderiam incluir navios dos estados participantes do Sul Global – no que seria uma dissuasão acrescida de ataques a cargueiros. A presença armada deveria ser minimalista, para enfatizar a boa vontade dos participantes e o propósito humanitário do corredor.
Depois, e na medida em que isso não representasse um risco para a segurança e para as vidas das pessoas, faria sentido dar um caráter genuinamente transnacional ao corredor pelo envolvimento ativo, no dia-a-dia do mesmo, de observadores dos países participantes, tal como de organizações privadas e de sociedade civil de tais países. Isto poderia incluir empresas, ONGs e, acima de tudo, média, para uma cobertura quotidiana dos eventos – os média do Sul Global têm crescente relevo internacional e a sua presença no corredor poderia ser um importante fator de proteção do mesmo.
Um tal mecanismo conjunto, baseado no recurso a meios pacíficos para a concretização de propósitos humanitários tenderia, de resto, a ser bem aceite por muitos no Sul Global e a ter maiores chances de sucesso que alternativas mais militarizadas. E, para além do mais, a participação de um número de países destas regiões do mundo num tal mecanismo estimularia vigorosamente o senso de autoeficácia do Sul Global, uma vez que representaria nada menos que o mesmo Sul Global a assumir um papel central no palco mundial para dar resposta ao problema global da insegurança alimentar e para proteger populações vulneráveis ao longo do planeta. Seria um momento de grande respeitabilidade para o Sul Global, e para todos os estados africanos, asiáticos e latino-americanos que ao mecanismo se juntassem.
Pode ainda ser notado que Kyiv tem passado os últimos meses a desenvolver contatos e relações com o Sul Global. Assim, tem organizado encontros conjuntos com a participação de países destas regiões do globo, está a aprofundar relações com África, tem mantido contatos com a China, e tem cultivado laços com Índia, Golfo, Sudeste Asiático e Brasil. Estes contatos podem ser de grande utilidade para a construção de um consenso de suporte ao corredor.
Com o abandono da Iniciativa do Mar Negro, Putin conseguiu – deliberadamente ou não – meter o mundo inteiro a lamentar o facto e a apelar ao retorno da Rússia. Isto é algo que acrescenta ao capital de imagem de Moscovo, que avança a narrativa da alegada imprescindibilidade do Kremlin para a estabilidade da economia global, e que vagamente sana a má reputação da Rússia como agressora. Porém, a realidade é que não há qualquer motivo para que a Rússia continue a usufruir de tais vantagens, desde que o mundo a isso se decida.
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