Há países que estabelecem uma relação curiosa entre o cidadão e o Estado. O cidadão trabalha, paga, obedece e confia; o Estado legisla, regulamenta, interpreta e corrige. E, quando porventura se engana, descobre com admirável prontidão que o erro, embora seu, deve ser suportado por quem teve a ingenuidade de acreditar na correção das suas contas.
É uma delicada forma de administração pública: o Estado conserva sempre a autoridade do acerto e, quando erra, conserva também a autoridade de exigir que os outros paguem as consequências.
Vem isto a propósito da notícia de que os reformados da Caixa Geral de Aposentações terão de devolver quantias que lhes foram pagas a mais. O Estado fez as contas, determinou os valores, efetuou os pagamentos e criou nos seus destinatários a legítima expectativa de que recebiam aquilo a que tinham direito. Descobriu, depois, que se enganara.
E apresenta agora a fatura a quem confiou nas suas decisões. Num país, onde a lei é uma espécie de horóscopo administrativo há uma conceção de responsabilidade verdadeiramente original. O Estado erra, o cidadão paga; a Administração falha, o administrado suporta. E tudo isto se processa sob a designação, aparentemente inofensiva, de “correção de pagamentos”.
A língua burocrática tem, aliás, esta virtude admirável: consegue retirar às coisas o sofrimento que elas contêm. Um reformado confrontado com a obrigação de devolver dinheiro não é um homem aflito, que talvez tenha de refazer as contas da casa. É apenas um beneficiário abrangido por um procedimento de regularização. Assim, a angústia desaparece da linguagem, ainda que permaneça intacta na carteira.
A lei e a arte de interpretar
Portugal desenvolveu uma ciência administrativa que mereceria maior reconhecimento: a interpretação variável da lei.
A lei está escrita, tem artigos, números, alíneas e parágrafos. Por vezes, até parece dizer claramente alguma coisa. Mas é precisamente aí que começa o perigo.
Entre o que a lei diz, o que o legislador quis dizer, o que o funcionário entendeu, o que o chefe determinou e o que finalmente chega ao cidadão existe uma zona de penumbra onde florescem as mais variadas interpretações.
O cidadão chega ao balcão e pergunta:
— Afinal, o que diz a lei?
O funcionário, depois de consultar os documentos e o computador, responde:
— Depende.
Esta palavra — depende — constitui uma das grandes conquistas da nossa administração. Resolve quase tudo sem esclarecer praticamente nada.
— Mas depende de quê?
— Do caso.
— E no meu caso?
— Temos de analisar.
Começa então a peregrinação: outro balcão, outro funcionário, outro entendimento. A lei, que deveria constituir uma referência comum, transforma-se num menu legislativo em que cada serviço parece escolher a interpretação que melhor se acomoda às suas conveniências.
A lei escrita é a versão oficial; a verdadeira parece residir algures entre o despacho, a circular, a nota interna e a memória do funcionário mais antigo.
E o cidadão, que imaginava viver num Estado de direito, descobre que precisa, afinal, de um especialista em arqueologia legislativa para determinar o significado de uma norma que deveria ser clara para todos.
Os quarenta anos
Esta arte administrativa ganha particular encanto quando se chega aos famosos quarenta anos de descontos.
Quarenta anos! Uma vida profissional inteira, resumida num número que deveria ter a virtude elementar de ser inequívoco.
Durante décadas, o cidadão trabalha, desconta, cumpre e conta os anos. Organiza a vida de acordo com as regras que lhe são apresentadas e chega finalmente ao momento em que espera colher o resultado de uma longa obrigação.
É então que descobre que, neste país, até os números podem ter opiniões.
Os quarenta anos existem quando convém que existam. Podem ser decisivos para uma coisa e irrelevantes para outra, conforme a coluna da folha de cálculo em que a Administração os inscreve.
É quase uma álgebra moral: o número não vale necessariamente aquilo que vale, mas aquilo que a interpretação administrativa determina que ele valha.
O cidadão fica perplexo. Depois de quarenta anos de trabalho, descobre que o número não era propriamente uma certeza: era uma hipótese sujeita a revisão.
A matemática, que costuma ser uma ciência exata, adquire assim uma inesperada vocação jurídica.
O Estado e a confiança
Mas se há uma coisa que parece escapar a esta contabilidade, é a confiança.
O cidadão organizou a sua vida segundo determinadas regras. Trabalhou segundo essas regras, descontou segundo tais regras e tomou decisões pessoais e familiares acreditando que as instituições públicas sabiam o que estavam a fazer.
Não lhe ocorreu contratar, ao longo de quatro décadas, um jurista para verificar se o Estado continuava a interpretar a lei da mesma maneira. Teve a imperdoável ingenuidade de confiar.
É aqui que reside a questão essencial. Os homens erram, as máquinas erram e as repartições, aparentemente, também. O problema não está apenas no erro, mas na forma como se distribuem as suas consequências.
Foi o reformado que calculou a pensão? Foi ele que determinou o montante pago? Foi ele que definiu os procedimentos administrativos? Não. Recebeu aquilo que o Estado lhe atribuiu, presumindo, como seria razoável, que a Administração atuava de acordo com a lei.
Por que razão deve então recair sobre ele o ónus de corrigir uma falha que não provocou?
É possível que a Administração invoque fundamentos jurídicos para recuperar pagamentos indevidos. Mas a legalidade de um procedimento não dispensa a reflexão sobre a sua justiça, a proporcionalidade das consequências e a proteção da confiança de quem agiu de boa-fé.
O Estado pode ter o direito de corrigir um erro. Isso não significa que deva ignorar as responsabilidades que lhe cabem na origem desse mesmo erro.
Uma Administração responsável identifica as falhas, apura responsabilidades, corrige procedimentos e procura evitar que se repitam. Não se limita a descobrir uma diferença nas contas e a transferir para o cidadão o encargo de a resolver.
Afinal, o Estado Social não se mede apenas pelo dinheiro que paga. Mede-se também pela forma como trata as pessoas quando as suas próprias decisões as colocam numa situação difícil.
A consciência social
É neste ponto que a questão deixa de ser puramente contabilística e passa a ser política, no sentido mais nobre da palavra: o da responsabilidade perante os cidadãos.
A um reformado, uma quantia que nos gabinetes pode parecer uma simples diferença aritmética representa dinheiro concreto. São despesas de casa, medicamentos, alimentação e contas que não aguardam pela conclusão de um processo administrativo.
Para o Estado, o erro pode ser uma linha corrigida numa folha de cálculo. Para quem vive da pensão, pode ser o orçamento de um mês inteiro.
Seria, por isso, de esperar que a primeira preocupação do Ministério não fosse anunciar a obrigação de devolver, mas explicar como se chegou ao erro, quem o produziu e que soluções existem para evitar que cidadãos de boa-fé sejam injustamente penalizados.
Não se trata de defender que os erros nunca devem ser corrigidos. Trata-se de exigir que a correção não se transforme num exercício de insensibilidade social, em que a Administração se desresponsabiliza e o cidadão é chamado a pagar a conta.
A autoridade de um governante não se demonstra apenas pela capacidade de exigir o cumprimento das regras. Evidencia-se também pela capacidade de reconhecer que a máquina do Estado falhou e de encontrar uma solução que tenha em conta as consequências humanas dessa falha.
A consciência social não se proclama em discursos. Revela-se, sobretudo, na maneira como se trata quem tem menos meios para suportar os erros alheios.
E assim chegamos ao fim
Depois de quarenta anos de trabalho e descontos, o cidadão não espera medalhas, monumentos ou discursos solenes. Espera apenas que o Estado, depois de lhe ter exigido o cumprimento rigoroso das regras, também saiba respeitar as expectativas que legitimamente criou.
Não parece uma exigência excessiva. Neste país, talvez seja mesmo uma ideia revolucionária.
Temos leis, regulamentos, despachos, circulares, pareceres e comissões. Dispomos de uma arquitetura administrativa suficientemente complexa para fazer perder a paciência a um santo e a clareza a um jurista. E, no fim de toda esta engrenagem, temos os recém-reformados sentados à mesa da cozinha, a refazerem as contas para saber como devolver ao Estado aquilo que o próprio Estado lhe pagou por engano.
É uma imagem eloquente da nossa modernidade administrativa.
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